创新乡村振兴多元投入机制

国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员叶兴庆

实施乡村振兴战略，必须促进乡村产业发展，加强乡村基础设施和生态环境建设，补齐乡村基本公共服务短板。所有这些，都需要真金白银。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出“健全多元投入保障机制”。解决乡村振兴钱从哪里来的问题，必须以改革创新的思路，激活市场、激活要素、激活主体，在发挥农民主体作用、调动农民自身投入积极性的基础上，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。

一、创新财政支持乡村振兴机制

乡村振兴亟须开展的许多建设事项，属于公共产品范畴，需要由财政承担资金投入。也有许多建设事项虽然属于竞争性领域，但初期回报率低，溢出效应强，同样需要财政投入发挥先导和引领作用。因此，必须按照农业农村优先发展的原则，加快建立健全实施乡村振兴战略的财政投入保障制度，公共财政应更大力度向乡村倾斜。应在“整合”“撬动”和“开源”方面加快改革创新步伐：

“整合”，就是要发挥乡村振兴规划的统筹引领作用，把各类涉农资金尽可能打捆使用，形成合力。前些年有关部门提出要推进涉农资金整合，并在部分市县开展以高标准农田建设、脱贫攻坚为平台的资金整合试点。由于涉农资金名目数量多、分配管理限制多，市县没有话语权，在推进统筹整合时遇到重重掣肘，存在不敢整、不能整、整不动的问题。应从源头抓起，按照十八届三中全会《决定》的要求，在中央和省级层面清理、整合、规范涉农专项转移支付项目。只有跳出“上面不整合、下面整不动”的怪圈，实行“自上而下”的整合，真正把涉农资金安排使用的话语权交给地方，才能切实提高涉农资金规模效益。

“撬动”，就是要通过担保、贴息、以奖代补等方式，发挥财政资金的杠杆作用，促进金融和社会资本更多地投向乡村振兴。创新财政支农机制，放大财政支农政策效应，提高财政支农资金使用效益，一个重要举措是财政支持建立农业信贷担保体系。

目前，全国农业信贷担保体系初步建成，政策框架基本搭建，业务规模稳步扩大。把这项创新的红利进一步释放出来，必须牢记“重点支持粮食适度规模经营”的初心，推动省级农业信贷担保机构向市县延伸，通过机构下沉带动业务下沉，让家庭农场、农民专业合作社等粮食适度规模经营者“够得着”。加快设立国家融资担保基金，强化担保融资增信功能，采取股权投资的形式支持各省区市开展支持小微企业和“三农”的融资担保业务。规范开展财政资金对社会资本投资项目的支持，突出导向性，防止骗取国家资金。

“开源”，就是要在公共财政资金之外，拓宽其他政府性资金筹集渠道。支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目。稳步推进地方政府专项债券管理改革，鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设。创新城市化过程中土地增值收益用于支持乡村振兴的通道。在城市化地区，应调整完善土地出让收入使用范围，进一步提高对农业农村的投入比例。在非城市化地区，应建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，分享发达地区城市化过程中产生的部分土地增值收益。

二、创新金融服务乡村振兴机制

农村贷款难、贷款贵，农村存款相当部分不能在农村转化为投资、通过金融机构的虹吸效应流向城市，是农村发展滞后的重要原因。之所以出现这种局面，既与作为需求端的农村缺乏有效抵押物、良好的信用环境等有关，更与作为供给端的金融机构不能根据农业农村的特点提供金融产品和服务等有关。疏通金融服务乡村振兴的“肠梗阻”，必须坚持问题导向，从需求和供给两端推进体制机制创新。

从需求端看，应重点抓好以下创新。一是深化农村集体产权制度改革，分类有序提高集体产权的流动性。目前农村资产结构的主体是集体资源性资产，以及虽然属于农民私有、但附着在集体土地上的农民住房。这些资产尽管数量巨大，但由于其流转范围受限、缺乏流动性，不能成为有效抵押物。十八届三中全会《决定》在提高农村集体资产流动性方面已作出改革部署，如允许农村集体经营性建设用地入市，允许承包土地经营权和农民住房财产权抵押、担保，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。应加快修订土地管理法、物权法、担保法等现行法律，尽快研究制定农村集体经济组织法，充实农村集体产权权能。二是加强新型经营主体规范化管理。鼓励和引导家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体，以及其他农村创业创新主体，提高经营管理水平，健全财务账簿，增强经营信息的透明度。三是加强农村信用环境建设。深入开展以创建信用农户、信用村、信用乡镇为内容的农村信用工程创建活动，利用农村熟人社会的特点，建立激励约束机制。把诚实守信作为乡风文明建设的重要内容，提高农民的信用意识。

从供给端看，应重点抓好以下创新。一是创新农村金融机构的激励约束机制。抓紧出台金融服务乡村振兴的指导意见，明确农村信用社、中国农业银行和中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部、国家开发银行和中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位。抓紧制定金融机构服务乡村振兴考核评估办法，落实涉农贷款增量奖励政策，对涉农业务达到一定比例的金融机构实行差别化监管和考核办法，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。二是创新农村金融产品和服务。针对农业产业特点，发挥龙头企业对产业链上游农户的增信作用，积极发展供应链、产业链金融。针对农村熟人社会特征，发挥村组干部、新乡贤等对周边农户的增信作用，积极发展农户信用贷款。把发展普惠金融的重点放到乡村，利用互联网等平台，降低信息不对称程度和交易成本。三是创新农村金融市场准入机制。从整体上看，目前我国农村金融市场主体中既包括农村信用社、村镇银行等地方法人金融机构，也包括大型银行的分支机构。但在一个相对较小的地域范围内，往往只有一两家金融机构，竞争并不充分。应完善村镇银行准入条件，提高其县域和乡镇覆盖率。扩大在农民合作社内部开展信用合作试点。

三、创新社会资本参与乡村振兴机制

实施乡村振兴战略，要坚持城乡融合发展，鼓励和引导社会资本下乡。社会资本的进入，不仅可以弥补政府和农民投入的不足，而且可以带来先进的理念、管理和技术。应鼓励社会资本到农村投资适合产业化、规模化经营的农业项目，提供区域性、系统性解决方案，与当地农户形成互惠共赢的产业共同体。对积极投入乡村振兴事业的社会资本，应落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免等扶持政策。用好社会资本这支重要力量，关键在创新体制机制。

一要创新社会资本参与乡村振兴的准入机制。清除阻碍要素下乡的各种障碍，凡是法律没有明文禁止的领域，社会资本都可以参与。考虑到目前农村社会结构和管理体制的特殊性，应注重引导社会资本投向农村集体经济组织和农户干不了、干不好的领域。例如，应引导社会资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业、农业服务业、农产品加工业，引领农业供给侧结构性改革和转型升级。又如，应引导社会资本参与休闲农业和乡村旅游精品工程建设，推动建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。

二要创新社会资本与农民的利益联结机制。社会资本参与乡村振兴，应注重通过契约型、股权型利益联结机制带动农民，而不是替代农民、排斥农民。应通过产业链的合理分工带动农民发展现代农业，社会资本集中在农产品加工、农业服务业等环节，种养环节尽量由农户承担，走“公司+农户”“公司+家庭农场”的道路。应通过资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，带动农民和农村集体经济组织发展乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展项目，或者与农村集体经济组织联办乡村旅游企业，或者配合农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，或者参与农村集体经济组织以入股、联营等方式使用通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地。由于目前农村产权市场不成熟，农民和农村集体经济组织拥有的各类资产特别是资源性资产缺乏合理的定价机制，难以充分估值，因而不宜长时间、大面积、一次性作价转让给社会资本，而应从长计议，主要以入股、联营等方式与社会资本合作，形成长期、稳定的收益分享机制。